La organización territorial del Estado

El artículo 2º de la Constitución es un típico modelo de los resultados o efectos del «consenso» entre sus redactores: “La Constitución se fundamenta —dice— en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

Tales ambiguas, polivalentes y en gran parte contradictorias declaraciones programáticas se desarrollan en el Título que la propia Constitución dedica a la organización territorial del Estado español, el Título VIII, cuyo Capítulo III trata de las Comunidades Autónomas. La regulación se hace sobre la base de reservar en el artículo 149, como competencia exclusiva del Estado, una serie de materias, dejando las demás a disposición de las Comunidades Autónomas, que podrán asumirlas como propias en sus respectivos Estatutos de autonomía, ya de una sola vez (cuando se den los requisitos establecidos en el artículo 151), bien en dos fases: una primera en cuanto a las competencias listadas en el artículo 148 y una segunda, transcurridos cinco años, en cuanto a las demás no reservadas al Estado en el artículo 149. El «truco» está en el parágrafo 2 del artículo 150, que dispone que “el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que, «por su propia naturaleza», sean susceptibles de transferencia o delegación”.

Al respecto, y aún cuando extenderse sobre las causas últimas de por qué cada vez que la nación española ha intentado organizarse territorialmente conforme a una cierta racionalidad, sin jamás lograrlo, exceda del modesto y limitado cometido de estas líneas, es lo cierto que, a los 33 años de promulgada, no podemos sino identificarnos plenamente con las palabras con que, al debatirse en el Senado el texto de este parágrafo, el profesor Sánchez Agesta, partidario de establecer con claridad qué concretas facultades de las correspondientes a materias de titularidad estatal el Estado podría, mediante ley orgánica, transferir a o delegar en las CCAA en lugar de utilizar la genérica fórmula de aquellas que «por su propia naturaleza» fueren susceptibles de delegación o transferencia, previno a sus compañeros constituyentes sobre los peligros de tal ambigüedad: “Creo —decía Don Luis— que el Derecho tiene una función de paz; función de paz que realiza trazando límites. El límite aquí es fantasmal; el límite aquí es indefinido; el límite aquí es peor que un límite: es una continua invitación a la discusión sobre cuáles son las competencias que «por su propia naturaleza» deben atribuirse a la soberanía del Estado o a las Comunidades Autónomas. Si es que se puede definir «por su propia naturaleza» qué materias son transferibles o no, ¿por qué no lo hacemos nosotros? ¿Por qué no lo hacemos veinticinco personas en lugar de entregarlo a treinta y cinco millones de españoles en el futuro? ¿Por qué no resolvemos aquí en diez minutos, en una hora o en un día, si es necesario, cuáles son los límites de esa transferencia, en lugar de entregarlo a una posible disputa en el futuro sobre cada una de las materias que se transfieran? … El consenso es para mí nobilísimo; el consenso es el fundamento de la Constitución; el consenso se basa en aceptación de una serie de valores comunes que hemos enunciado en los primeros artículos de la Constitución; el consenso abarca también, en una Constitución como ésta, un acuerdo para disentir. Pero es necesario aceptar unas reglas del juego para esa disensión, como son las elecciones, el compromiso en el Parlamento… Hay una serie de instrumentos jurídico-políticos del consenso en los casos en que no se llega a ese acuerdo, uno de ellos, por ejemplo, del que se abusa en el texto constitucional, es el de remitir a una ley el problema. Si no nos ponemos de acuerdo, con una ley lo resolveremos. Otras veces es el silencio; otras es esgrimir las distintas opciones, que también se practica mucho en el texto constitucional. Pero en este caso no se ha llegado a un acuerdo y no se ha abordado ninguno de estos caminos, sino ese camino excepcionalmente pintoresco de entregar a la discusión de las generaciones futuras qué, «por su propia naturaleza», sea estatal o sea susceptible de transferencia o delegación” (Diario de Sesiones del Senado, nº 54, de 13 de Septiembre de 1978).

Apenas promulgada la Constitución, fueron muchos también los autores que mostraron su desconfianza con una regulación tan poco rigurosa de un tema tan importante como el de la asignación de competencias. Y como para muestra vale un botón, dos breves referencias al respecto: la de Tomás Ramón Fernández y la de Luis Cosculluela Montaner.

El primero de ellos escribió en El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; Revista de Estudios de la Vida Local, nº 201; enero-marzo, 1979; pág.10: “El consenso logrado inicialmente en el seno de la Ponencia Constitucional ha conseguido convertir en norma constitucional vigente un sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no satisface a nadie, ni a políticos ni a expertos, que no responde a ningún molde conocido, que no se ajusta ni al esquema teórico del Estado federal ni al del Estado regional, que carece de la imprescindible claridad y que ya desde ahora se revela claramente insuficiente para garantizar unas relaciones razonables entre los sujetos en presencia”.

Por su parte, Cosculluela Montaner afirmó: “Lo menos que se puede decir del sistema de atribución de competencias que regula la Constitución española es que es deficiente en el orden técnico y poco claro en las intencionalidades políticas que persigue” (La determinación constitucional de las competencias de las Comunidades Autónomas; en La Constitución española y las Fuentes del Derecho I; Madrid, 1979; pág. 540).

Vistas las cosas con la perspectiva que el tiempo nos proporciona, no alcanzamos a entender cómo los dirigentes de los grupos parlamentarios no nacionalistas pudieron creer que, conformándose con adoptar unas formulaciones tan ambiguas y dejando para posteriores momentos las decisiones clarificadoras, resolvían los problemas siquiera momentáneamente, ya que cualquiera que se entretenga en examinar los diarios de sesiones de los debates parlamentarios puede apreciar la reserva mental con la que actuaron los representantes de los grupos vasco y catalán en todo lo referente a la organización territorial del Estado y a la distribución de competencias entre éste y las Comunidades Autónomas.

Fruto de esa reserva mental ha sido el sistemático expolio competencial a que ha sido sometido al Estado por parte de todos los partidos políticos, y no sólo de los nacionalistas, ya que incluso los de ámbito estatal se han visto arrastrados por mimetismo, o se han involucrado voluntariamente por irresponsable ambición oportunista, en este puerto de arrebatacapas en que se ha convertido la organización territorial del Estado español.

Una explicación asumible del origen de este descabellado proceso nos la ofrece Miguel Herrero de Miñón en un pasaje que, a pesar de su dureza, merece la pena transcribir: “En otro lugar —dice— he analizado la gestación y el desarrollo del sistema autonómico español (Herrero 1998) que, aparte de ciertas claves intelectuales, del mayor interés para demostrar la influencia de las ideas en la práctica política, tiene tres principales explicaciones: Primero, la conversión de la izquierda al federalismo generalizado, opción a la que no faltan antecedentes políticos e intelectuales —la admiración por el modelo yugoeslavo, entre otros—, pero que se concretó en el decidido apoyo a la autonomía andaluza, en pie de igualdad con las denominadas Comunidades históricas, esto es, las nacionales de Euskadi, Cataluña y Galicia. Ante las dudas, entonces más que razonables, que el PSOE albergaba de ganar las elecciones generales y conquistar el Estado, prefirió trocearlo, para debilitarlo cuanto fuera posible, puesto que seguía identificándolo con el Estado «franquista» y, al menos, quedarse así con los despojos. Segundo, la derecha, que siempre desconfió de las autonomías vasca y catalana, al darlas por inevitables, optó, con visión no más patriótica que la izquierda, por diluirlas mediante la generalización de las autonomías, no sólo territoriales, sino locales. Tercero, de la misma manera que el enraizamiento social del régimen constitucional se había buscado, en sus orígenes, mediante la desamortización de los bienes eclesiásticos y vinculares, para crear una clase de propietarios, las fuerzas políticas de la transición optaron por enraizar el nuevo régimen democrático a través de una nueva clase de beneficiarios de la desamortización del poder. La democracia, decía un personaje de la época, tenido por estadista, [no nos dice quién] consiste en que haya mucha gente viviendo del presupuesto. Si antes se desvincularon beneficios de oficios para desamortizar aquellos, ahora se desamortiza el oficio, reducido, en muchos casos, al beneficio” (Federalismo asimétrico: el caso español; en Libro homenaje a Iñigo Cavero Lataillade; Tirant lo Blanch; Valencia, 2005; págs. 354 y 355).

Las tensiones centrífugas provocadas por el efecto combinado de todos estos posicionamientos (a saber: la ambición de los nacionalismos, la insolidaridad de la izquierda, la estupidez de la derecha, y la sinrazón de todos) ha dado lugar a la reproducción a escala regional (a veces uniprovincial e incluso municipal) de la compleja estructura del Estado, multiplicando por diecisiete los gobiernos, las asambleas parlamentarias, los tribunales de justicia y las instituciones consultivas equivalentes a los nacionales Consejo de Estado y Consejo Económico y Social, o de control como el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo, etc. En resumen: un puro disparate, absolutamente inasumible, no ya sólo por el desaforado incremento de funcionarios, edificios, etc., que provocan que la mayor parte de los recursos disponibles deban aplicarse a gastos de consumo corriente, circunstancia que se hace insostenible en un momento de crisis económica como el presente, que provoca el lamentable espectáculo al que hemos asistido para procurarse financiación, sino también por la inútil complicación burocrática, y consiguiente merma de productividad, que para particulares y empresas supone tener que cumplimentar tanto redundante formalismo y que atender los requerimientos de la fragmentación del mercado interior; como, en fin y fundamentalmente, por la ineficacia inherente a toda hiperorganización multicéfala, descoordinada y regida por los celos y la ausencia de solidaridad y de espíritu de ayudar y de permitir ser ayudado, como se ha puesto de manifiesto cada vez que se ha presentado una eventualidad que los requiriese.

Nótese que no entro en valoraciones jurídico-políticas como la razonabilidad de los planteamientos nacionalistas o la oportunidad del establecimiento de un sistema federal, confederal o cualquier otro (lo que nos llevaría mucho más lejos de lo que aquí pretendo), ni en otras que, como la pérdida de la unidad de España, podrían ser simplistamente calificadas de sentimentales.

No quiero, sin embargo, que se piense que con ello persigo eludir el bulto y manifestaré, aunque sea de pasada, telegráficamente y privada de cualquier justificación, mi opinión al respecto: creo honradamente que la escalada nacionalista, además de carecer de fundamento alguno (ni histórico, ni cultural, ni de ninguna otra naturaleza) nos puede llevar al desastre, y a convertir a España en un fragmentado conjunto de taifas ingobernables, precisamente en un momento en el que la globalización y la complejidad de los problemas y de sus soluciones excede cada vez más de la limitada capacidad para resolverlos de las autoridades intermedias y en que éstos afectan a colectivos o materias que superan la propia competencia funcional o territorial de tales autoridades. Son tantos los ejemplos (catástrofes, comunicaciones, aprovechamiento racional de los recursos naturales, etc.) que a diario ponen de manifiesto que esto es así, que el insistir en ello, o negarse a reconocerlo, resultan esfuerzos ociosos.

Hay que estar pues de acuerdo con José Manuel de Bernardo Ares cuando dice que “el problema de los actuales «nacionalismos» es un problema cuanto menos anacrónico. El Estado-Nación fue una manera de organizar políticamente la sociedad española a lo largo de tres siglos (desde el comienzo del XVIII hasta la segunda mitad del XX). Utilizar el concepto «nación», que surge propiamente en el XIX en el contexto del Romanticismo literario y del Liberalismo político, para organizar políticamente, no ya un país, sino una región o comunidad autónoma, es haber perdido el tren de la historia, cuyo eslabón actual nos exige organizar políticamente nuestras sociedades de conformidad con una estratificación equilibrada del poder soberano que va, de abajo arriba, desde lo más local (municipio) hasta lo más supranacional (la ONU), pasando por las autonomías, estados y uniones continentales como puede ser la Unión Europea” (El Estado-Nación en dos encrucijadas históricas; IUSTEL; Madrid, 2006; pág.19).

Otra cosa es que decir esto sea, a estas alturas, políticamente correcto.

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